隨著我國法制化進程的不斷推進，立法工作越來越受到各方重視。國務院和各地方政府在“十二五”規劃中都明確提出，要完成相關的立法項目和立法任務，且在立法程序等方面要更加規范。這意味著未來對立法檔案的數量和質量都將會有更高的要求。在此背景下，重視立法檔案的收集、整理和歸檔工作，拓展立法檔案的理論研究深度，顯得十分重要。
一、立法與立法過程
（一）立法
立法，又稱為法的創制、法的制定，是指國家機關在其法定的職權范圍內，依照法定程序制定、修改或廢止法律的活動[1]。《中華人民共和國立法法》第2條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。”可見，我國的法律法規體系由法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等組成；法律通常由全國人大或其常委會制定，行政法規由國務院制定或發布，地方性法規由地方人大立法。此外，法學界通常也將省政府規章作為我國法律法規體系的一部分進行研究，且其一般由省級人民政府制定。雖然不同法律法規制定主體的法律位階不同，但其立法過程基本一致。
（二）立法過程
有學者認為，一次典型的立法過程可以分為十個環節：問題的發現；問題的普遍化；問題的大討論；意見的初步形成；立法議題的確定；法律案的起草（即草案的制定）；法律草案的討論；立法主體中的論辯；立法表決通過和施行；立法后評估[2]。筆者認為，這十個環節并非都是必經階段，只有第5至第9環節才是一般立法過程必經的階段。在立法實踐中，第1至第4環節允許跳過，可由立法部門或者政府部門直接提出立法議題，而第10環節立法后評估是近期法學界提出的新概念，正在某些立法領域中試行，也非必經階段。
（三）立法過程辨析
為了更科學、準確地研究立法進程，明確立法文件的運動規律，筆者參考法學界的研究方法，根據立法的運動規律將立法過程劃分為三個階段：一是立法準備階段（第1至第5環節），二是正式立法階段（第6至第9環節），三是后立法階段（第10環節）[3]。必須說明的是，立法過程不等同于立法程序，立法程序是指由憲法、立法法或其他法律法規規定的，享有法的制定權的國家機關在制定、修改和廢止規范性文件過程中的工作方法、步驟、手續和次序，屬于制度設計或方法論。比如，根據制定法律的主體可以劃分為法律制定程序、行政法規制定程序、地方性法規制定程序和政府規章制定程序。立法程序更多的是一種制度設計，存在于立法過程的各個階段，而立法過程各階段遵循的立法程序又各不相同，只有立法過程才是立法文件運動規律的體現。
二、立法文件及其分類
（一）立法文件
根據筆者的研究，實踐中立法文件主要包括立法可行性報告、草案及說明、調查問卷、聽證會議材料和紀要、專家座談會材料和紀要、會簽文件、領導審簽稿、人大審議報告和公布文件正本等，有的還有修訂草案、后評估報告等等。需要說明的是，立法文件并不等同于立法資料，因為立法資料的范圍很廣，不僅包括整個立法過程中產生的文件，甚至于立法前期的民意調查、立法時參考的立法例、國外的立法經驗、當立法過程結束后對立法效果的評估、執法的反饋等都可以稱作是立法資料。長期以來，由于對立法文件和立法資料沒有進行科學的分類，兩者通常會混淆在一起，妨礙了立法文件歸檔整理工作的順利進行，并且在現實中還存在著立法文件收集不全或條理不清的現象。因此，必須對立法文件種類進行科學的劃分。
（二）立法文件分類
在立法過程中，參與立法的主體有很多，比如立法部門、業務部門、專家學者、行業協會、公眾等等，而立法的過程又比較復雜，專業技術性較強，產生的文件種類很多，此類文件的管理方法不易掌握。筆者認為，只有將立法文件分類簡化，才能使技術人員和檔案管理人員實現工作無縫交接。根據立法文件產生時所屬的階段，按照立法過程的三階段，可將文件分為三類：立法準備階段文件、正式立法階段文件和后立法階段文件。立法準備階段的文件主要包括立法預測、立法規劃、立法調研、法案起草所形成的文件。如在此階段立法項未獲通過，則立法過程停止，立法文件辦理完畢歸檔。正式立法階段的文件主要是提案、審議、表決、公布等過程產生的相關文件，這一階段關系著法案的命運，這一階段產生的文件屬決策性文件，可能通過審議和表決，最后公布成為正式法律；也可能審議、表決未通過不能公布，最后終止立法或修改后再審議。后立法階段的文件是在前兩個階段都完成的基礎上產生的，其中包括在法律公布實施之后的評估、解釋、修改、廢止、清理等活動中產生的相關文件。筆者認為，在實踐中也可以考慮按立法三階段的時間節點對立法文件進行歸檔。按照立法過程分類立法文件的好處有以下幾點：簡化標準，易操作；明確歸檔時點，易銜接；界限清晰，職責易分清。
三、立法檔案及定義
（一）立法檔案研究現狀
到目前為止，檔案學界對立法檔案的研究少之又少，法學界對此的研究也鮮有涉及。“立法檔案”這一概念出自時任徐州市人大常委會秘書長的辛玉祥的著作《重視和做好地方立法檔案管理工作》，文中對立法檔案的定義是“地方立法檔案是指有立法權的地方人大常委會在立法活動中形成的應當歸檔保存的文字資料、照片、錄音、錄像等各種文件資料”[4]。在此之后，國家并未出臺與立法檔案管理相關的各種規定，學術界也沒有形成相關的學術成果。在此期間，只有國務院法制辦秘書行政司江濤的考察文章《美國公眾參與行政立法信息公開及其立法檔案信息化之啟示》[5]提到了立法檔案，但文章只是簡單介紹了立法檔案信息化后較好的利用效果，而對于立法檔案的內涵、要素、管理原則和方法等并未提及。
（二）立法檔案要素
現行的《中華人民共和國檔案法》將檔案界定為“過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”中華人民共和國檔案行業標準《檔案工作基本術語》中對檔案的定義是：“國家機構、社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄。”兩者對檔案的定義都反映了檔案的幾個基本要素，即主體、內容、載體形式、記錄特征與標記。形成檔案的主體是國家機構、社會組織以及個人；在從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動時形成的各種記錄是其內容；文字和聲像等通過多種形式進行保存，保存形式即是載體形式；直接形成的有保存價值的歷史記錄，具有原始、真實、不可更易等特性是檔案的記錄特征與標記。
立法檔案作為檔案家族的一個分支，本身也具有這四個要素，同時還具有以下兩個特征：第一，主體僅限于國家機關。雖然社會組織和個人也參與到立法過程中，但他們只是參與立法過程不能制定法律，所以他們并不能稱作完全意義上的立法主體。立法活動的主體只能是國家機關，并且大多數都是國家立法機關或機關中的立法部門。第二，內容必須涉及立法。必須是從事立法活動中形成的各種記錄，非立法活動中形成的各種記錄只能算作文書檔案或者普通業務檔案。
（三）立法檔案內涵
立法檔案不同于普通文書檔案，也不同于普通業務檔案，其主要差別在于形成主體、內容、載體形式和記錄特征與標記等方面。立法檔案的主體是國家立法機構或機構中的立法部門，而不是社會組織或個人；立法檔案的內容是在從事立法活動中形成的各種記錄；立法檔案的載體是各種文字、圖表、聲像、圖紙、膠片等。立法檔案必須符合具有保存價值、原始、真實、不可更易等檔案的特性。因此，立法檔案可以定義為：過去和現在的國家立法部門從事立法活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。
四、立法檔案歸檔原則及范圍
（一）立法檔案歸檔原則
立法文件中資料性文件和檔案性文件需區分對待，立法文件轉化為立法檔案有一定條件，這一般需由立法項目經辦人員和檔案人員共同鑒定。比如，根據立法過程和檔案管理工作要求，立法文件的收集積累工作，由立法人員承擔比較合適，經鑒定后移交給檔案人員進行歸檔，兩者分工各有側重。但現實中專業人員熟悉業務卻不懂檔案管理，而檔案人員缺乏具體的法律專業知識，容易出現工作流程不銜接、歸檔不及時及部分文件散失等問題。雖然目前很難查找到與立法檔案相關的研究報告或規范定式，但立法檔案的歸檔原則還是有規律可循的。筆者認為，立法文件在轉化為立法檔案應該遵循三個原則：辦理完畢；有保存價值；便于管理和利用。另外，還要遵循以每部法律、法規為專題進行立卷的原則。按照立法文件的運動規律將其分為三個階段進行歸檔；將立法文件歸檔列入日常工作計劃之中，確保立法文件及時歸檔，便于專業人員和檔案人員的工作銜接，防止重要文件隨時間推移而遺失，保證每一階段的立法文件歸檔工作獨立完成。
（二）立法檔案歸檔范圍
總體來說，立法準備階段和正式立法階段產生的立法文件一般都屬于歸檔范圍。如立法預測、立法規劃、立法調研、法案起草等所形成的文件，以及提案、審議、表決和公布的相關文件等等。屬于歸檔范圍的立法文件必須符合以下幾個特點：一是原始性。有行政機關加蓋公章、領導簽字或經辦人簽字等反映客觀事實的原始文件；二是典型性。屬于立法過程中特有的文件類型應歸檔，如立法意見征求表、部門會簽表、協調函、領導審簽稿、審核會紀要或聽證會紀要等；三是完整性。能反映整個立法進程的觀點性文件應歸檔，也包括立法觀點變更的；四是關聯性。與立法有緊密聯系的文件應歸檔，比如聽證會的準備工作，而會務人員安排的文件就不必歸檔；五是系統性。立法文件有其特殊的運動規律，但每一項立法的過程基本相似，都有必經階段，以這幾個必經階段為著手點，制定符合立法文件運動規律的歸檔制度，可以使立法文件歸檔工作系統化，以保證歸檔文件的準確、完整，體現立法檔案的典型性和關聯性。
需要說明的是，立法過程中的資料性文件原則上不應歸檔。因為立法資料相對來講量多且雜，如全部立卷，則厚重且不易編目，增加歸檔整理的工作量，占用更多的空間，弊大于利。但也并非所有的立法資料都不應歸檔，某些有特別價值的立法資料也應歸檔，比如在立法中參考了一些國外立法經驗或條文，或者在立法說明中引用了某個立法例，為保證立法檔案的完整性，這些內容的立法資料應一并歸檔。但應統一作為附件編目，單獨確立編目序號。
五、立法檔案管理難點
（一）立法檔案管理主體確定難
立法是由特定主體進行的活動，管理檔案的主體只能是國家機關，而不能是其他的社會組織或者個人。從檔案工作的原理來講，立法檔案收集整理工作的主體應由產生立法文件的部門完成，但是由于立法活動的特殊性，產生立法文件的部門至少有三個，即起草法的部門、立法過程管理部門和發布法的部門，有些情況下這三個部門功能重合，但是在要求立法過程公開透明、特別是防止部門利益趨動立法的背景下，這三個部門通常是相互獨立的，以省級政府規章制定為例，需先由委辦局提出立法計劃，省法制辦確定立法項目，在這一階段，起草部門只負責草案和立法項目可行性的提出，人大或法制辦則要協調包括委辦局和公眾各方的觀點，并對其合法性、必要性進行審查，而最后獲人大常委會審議通過的草案只能由省政府頒布。在這一運動過程中，人大或法制辦在協調各方觀點時，會產生大量的立法會簽文件、聽證會文件、審議表決文件、領導審批和公布文件等等，這些既是背景性的文件，又是能夠完全體現立法過程的文件，是原始的有利用價值的文件。筆者認為，為了保證立法檔案的完整和有序，立法檔案的整理和保管工作既不應由立法起草部門來完成，也不應由發布法的部門來完成，而應由承擔立法管理工作職能的立法機關或機關中的立法部門來完成。
（二）歸檔時間節點確定難
立法檔案管理中另一個難點就是歸檔時間節點的確定。因立法活動是一個長期的過程，不同的法律制定周期也不相同，有些立法過程是十年磨一劍，如《中華人民共和國物權法》于1994年被列入八屆全國人大常委會立法規劃，但迫于經濟發展形勢，讓位于合同法，之后經歷了不同尋常的波折，歷時14年，經歷了七次審查，直到2007年3月才獲通過[6]。與此相反的是，有些簡單的立法項目可能半年左右就能完成立法過程。因此，立法文件何時歸檔是一個值得研究的問題。
（三）修訂法律檔案立卷難
立法除了制定法，還包括法的認可和變動。法律、法規需要定期修訂或者廢止，修法過程中形成的檔案應另行立卷還是對原立卷進行追加補充，并無約定俗成的做法，這也是對修訂法律如何立卷提出的挑戰。重視立法文件和立法檔案的收集、整理和歸檔工作，加強對立法檔案定義、管理等相關理論問題的研究，能填補立法檔案研究的空白，也對提高立法技術、完善立法體制具有積極作用。我們期待各方重視立法檔案的研究，開創立法檔案研究的新局面。